Hin zu mehr Transparenz in der Pestizidbewertung

Jahrelang hat sich die Europäische Lebensmittelbehörde (EFSA) verweigert, den Inhalt von Industriestudien im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für Pestizide zu veröffentlichen. Die Studien seien „geistiges Eigentum“ der Unternehmen, hieß es gebetsmühlenartig. Jetzt zeichnet sich ein Wandel ab, denn in der Nacht vom 11. auf den 12. Februar 2019 konnte eine vorläufige Einigung zwischen dem Ratsvorsitz und Vertretern des Europäischen Parlaments über eine neue Verordnung in Brüssel erreicht werden. Allerdings muss das sogenannte General Food Law, das zukünftig Transparenz und Nachhaltigkeit der EU-Risikobewertung im Bereich der Lebensmittelkette regeln soll, noch die Hürden der förmlichen Bestätigung durch den EU-Rat und das EU-Parlament nehmen.

Nach den neuen Vorschriften muss die EFSA alle Studien veröffentlichen, die von der Industrie zwecks Vermarktungsgenehmigung von Pestiziden, gentechnisch veränderten Produkten und Lebensmittelzusatzstoffen eingereicht werden. Es wird eine gemeinsame europäische Datenbank für Auftragsstudien eingerichtet, um Unternehmen, die eine Genehmigung beantragen, davon abzuhalten, für sie ungünstige Studien zurückzuhalten. Außerdem kann die EU-Kommission die EFSA in Ausnahmefällen von großer gesellschaftlicher Bedeutung ersuchen, eigene Studien in Auftrag zu geben. Diese und weitere Regelungen sollen die Verlässlichkeit und Unabhängigkeit der Risikobewertung verbessern und das angekratzte Vertrauen der BürgerInnen in das Bewertungssystem nach dem Glyphosat-Debakel wiederherstellen.

Dieser Meilenstein ist ein entscheidender Erfolg der europäischen Bürgerinitiative Stopp Glyphosat mit über 1 Million UnterzeichnerInnen. Denn obwohl die Bürgerinitiative vor allem wegen der Forderung nach einem Glyphosatverbot in der Erinnerung haftet, geht es um wesentlich mehr – um eine Reform des Genehmigungsverfahrens von Pestiziden in der EU. Die erfolgreiche Bürgerinitiative nahm die EU in die Pflicht, tätig zu werden. Die breite Koalition Citizens for Science in Pesticide Regulation mit rund 150 gesellschaftlichen Organisationen und 25 ExpertInnen formulierte daraufhin konkrete Forderungen an die EntscheidungsträgerInnen in einem Manifest. Die Berücksichtigung der Empfehlungen in den Regelungen des General Food Law könnten tatsächlich eine Verbesserung der in absehbarer Zeit bewirken.

EU-Parlamentarier fordern mehr Pestizidreduktion

Neben den absehbaren Fortschritten auf der Zulassungsebene wächst der Druck für striktere Maßnahmen auf der Anwendungsebene hin zu einer Pestizidreduktion. Das Europäische Parlament hat am 12. Februar 2019 einen Initiativbericht über die Umsetzung der EU-Richtlinie 2009/128/EG zum nachhaltigen Einsatz von Pestiziden angenommen. Der Bericht ist ein Weckruf an die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten, die Maßnahmen der Rahmenrichtlinie endlich adäquat umzusetzen. In der Richtlinie sind verschiedene Maßnahmen vereinbart, um nicht nur die Pestizidrisiken für Menschen, Umwelt und Artenvielfalt zu reduzieren, sondern auch gleichermaßen die Abhängigkeit vom chemischen Pflanzenschutz zu reduzieren. Passiert ist enttäuschend wenig – zu wenig, so lassen sich die Aussagen der Resolution zusammenfassen, die von einer großen Mehrheit der Abgeordneten verabschiedet wurde.

Mit großer Zeitverzögerung hatte Ende 2017 die EU-Kommission den Stand der Implementierung der Richtlinie evaluiert und eine unzureichende Umsetzung festgestellt. In diesem Rahmen hatte PAN Europe mit Unterstützung einiger seiner Mitgliedsorganisationen, darunter auch PAN Germany, den Kommissionsbericht zur Evaluierung in ausgewählten Mitgliedsstaaten unter die Lupe genommen und die Ergebnisse zusammengefasst: Monitoring EU SUD compliance in Sweden, Denmark, Poland, Germany, Italy and the Netherlands: PAN’s suggestions for better future auditing and implementation. Große Defizite lassen sich – auch und insbesondere in Deutschland – bei der Etablierung und Kontrolle des Integrierten Pflanzenschutzes (IPM) feststellen, dessen Grundsätze mit Inkrafttreten der Richtlinie im Jahr 2012 für alle europäischen Landwirte rechtsverbindlich wurden. Ein zweiter wesentlicher Kritikpunkt sind die unzureichenden Ziele und Fristen von Maßnahmen im Rahmen des Nationalen Aktionsplans Pflanzenschutz (NAP). Die Kritik der EU-Parlamentarier zielt in dieselbe Richtung. Es bleibt zu hoffen, dass der Bericht des EU-Parlaments den Druck auf die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten erhöht und die längst überfällige, vollständige Umsetzung der Maßnahmen der Rahmenrichtlinie beschleunigt. Klare Zeichen zu setzen, ist besonders jetzt wichtig, da zurzeit über die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nach 2020 verhandelt wird. Die Ziele und Maßnahmen der Rahmen-Richtlinien sollten vollständig in die GAP integriert werden und insofern Subventionen an Maßnahmen zur Verringerung der Abhängigkeit vom chemischen Pflanzenschutz koppeln, so PAN Europe in der aktuellen Presseerklärung zur Parlamentsresolution.

EU-Umweltausschuss macht sich stark für eine nachhaltige Agrarpolitik

Der Umweltausschuss im EU-Parlament (ENVI) hat am Donnerstag, den 14. Februar 2019, seine Stellungnahme zur Reform der GAP ab 2021 verabschiedet und ein deutliches Signal für eine nachhaltigere Landwirtschaftspolitik und für eine Pestizidreduktion gesendet. Während bislang lediglich zwei bis drei Milliarden Euro in konkrete Naturschutzmaßnahmen fließen, bedarf es nach Auffassung des Umweltausschusses rund 15 Milliarden Euro pro Jahr, um das rasante Artensterben in Europa aufzuhalten. Außerdem soll unter anderem die Reduzierung von Pestiziden forciert werden und Grundsätze des IPM wie eine mindestens vierjährige Fruchtfolge einschließlich Leguminosen festgeschrieben werden. Mehr zur Stellungnahme und die Stimmen verschiedener Umweltverbände dazu, finden sich im DNR-Beitrag „EU-Abgeordnete stimmen für eine nachhaltige Agrarpolitik“. Der EU-Agrarausschuss wird voraussichtlich im März über die Vorschläge aus dem Umweltausschuss abstimmen. Eine starke Aufweichung der Empfehlungen durch den EU-Agrarausschuss ist leider wahrscheinlich.

Mehr Infos zur Arbeit der Citizens for Science in Pesticide Regulation:
White paper – Ensuring a higher level of protection from pesticides in Europe

The current model of pesticide risk assessment that determines the approval of pesticide substances in European Union (EU) is problematic, as it fails to prevent the use of harmful chemicals in the production of our food. These chemicals not only place farmers’ health at risk, but also that of residents, wildlife, ecosystems, and consumers, since pesticides contaminate the environment as well as our food. However, the agribusiness industry has become such a profitable sector that evidence on the effects of pesticides on workers, consumers, the general population, animals, and the environment is often overlooked to protect the interests of the market and its economic operators, such as manufacturers, importers, exporters, traders, industries marketing pesticide products, and downstream industries.

Wie heute in einer Fachmeldung mitgeteilt wurde, widerruft das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) zum 30. November 2018 die Zulassungen folgender Pestizid-Produkte von Bayer CropScience:
– Bayer Garten Zierpflanzenspray Lizetan Plus (Zul. Nr. 006410-60),
– Bayer Garten Spinnmilbenspray Plus (Zul. Nr. 006410-61) und
– Methiocarb 0,05+Thiacloprid 0,025 AE (Zul. Nr. 006410-00).

Die Insektizide waren für die Anwendung im Zierpflanzenanbau gegen eine Vielzahl beißender und saugender Insekten zugelassen und durften von Hobbygärtnern ohne Sachkunde im Freiland und/oder Gewächshaus angewendet werden. PAN Germany, das sich für einen schrittweisen Ausstieg aus dem hochgefährlichen Pflanzenschutz einsetzt, begrüßt den Widerruf. Dass es überhaupt Zulassungen für Mittel mit derart gefährlichen Wirkstoffen sogar für Laien  gegeben hat, zeigt aus Sicht von PAN, wie weit Deutschland von einem vorsorgenden Pflanzenschutz und Verbraucherschutz noch entfernt ist.

Alle drei Mittel sind Kombinationsprodukte mit den insektiziden Wirkstoffen Methiocarb und Thiacloprid. Beide Wirkstoffe sind auf der PAN Liste der hochgefährlichen Pestizide (HHPs) aufgeführt: Methiocarb, aufgrund seiner hohen akuten Toxizität  (WHO Ib) und seiner akuten hohen Bienengiftigkeit. Das Neonikotinoid Thiacloprid aufgrund der möglichen gesundheitlichen Langzeiteffekte.Von der Umweltbehörde der USA (EPA) wurde Thiacloprid  als „wahrscheinlich krebserregend“ und von der EU als C2 „kann vermutlich Krebs erzeugen“ eingestuft. Zudem wurde nachgewiesen, dass Thiacloprid die Fortpflanzungsfähigkeit des Menschen beeinträchtigen und/oder Entwicklungsschäden bei den Nachkommen bewirken kann.  Daher klassifiziert die EU das Insektizid als reproduktionstoxisch (R 1b). 2015 wurde der Wirkstoff wegen seiner möglicherweise hormonschädigenden Wirkung (endokrin schädlichen Wirkung) auf die Liste der Substitutionskandidaten gesetzt.

Alle drei Mittel sind als bienengefährlich eingestuft, sind hochentzündlich, umweltgefährlich und reizend. Zu den angegebenen Risiken zählen u.a. dass sie in Gewässern längerfristig schädliche Wirkungen haben können, dass sie die Augen reizen können und die Möglichkeit der Sensibilisierung durch Hautkontakt besteht.

Nach Auskunft des BVL erfolgt der Widerruf auf Antrag des Zulassungsinhabers. Ursprünglich hatten die drei Mittel eine Zulassung bis Ende 2020. Nun müssen Händler zusehen, die noch vorhandenen Bestände bis zum 30. Mai 2019 zu verkaufen. Anwender dürfen das Mittel entsprechend der Aufbrauchfrist noch bis zum 30. Mai 2020 anwenden. Immerhin – damit sind die für den Mensch und die Umwelt hoch schädlichen Mittel zwei Jahre eher aus dem Verkehr, als die ursprüngliche Zulassung eigentlich vorsah.

PAN Germany Pestizid-Brief 2 – 2018

Im Juni veröffentlichte das Freiburger Öko-Institut den Bericht „Umweltschutz wahrt Menschenrechte“ im Kontext globalen Unternehmenshandelns (1). Eine Fallstudie in diesem Bericht ist den Pestizidexporten von BASF und Bayer gewidmet. „Produkte die im eigenen Land aufgrund ihrer Gefährlichkeit nicht zugelassen sind, sollten auch nicht ins Ausland verkauft werden dürfen. Ein solcher Doppelstandard führt dazu, dass die Gefährdung von Menschen und Ökosystemen bewusst in Kauf genommen wird“, lautet das Fazit des Berichts, der sich damit langjährigen Forderungen von PAN anschließt, und sich somit folgerichtig in seinen Empfehlungen für eine Weiterentwicklung des Code of Conduct der Welternährungsorganisation (FAO) und die Anpassung einschlägiger Regelungen ausspricht.

Export hochgefährlicher Pestizide – die Datenbasis

Der Export von Pestiziden ist in Deutschland eine feste ökonomische Größe. Im Durchschnitt der letzten fünf statistisch verfügbaren Jahre (2012-2016) waren es – bezogen auf die Wirkstoffe – 65.651 Tonnen pro Jahr, 42 Prozent mehr als im gleichen Zeitraum im Inland verkauft wurde (2). Dass der Löwenanteil der exportierten Menge von Bayer CropScience und BASF kommen dürfte, liegt auf der Hand. Die exportierten Pestizide schließen Wirkstoffe der Kategorie „hochgefährliche Pestizide“ (3), HHPs in der englischen Abkürzung, ein, von denen einige, aber längst nicht all in Deutschland bzw. in der EU verboten sind. Ein Anwendungsverbot ist eben noch lange kein Produktionsverbot. Hinzu kommt, dass diese multinationalen Konzerne ihre Pestizide nicht nur aus Deutschland exportieren, sondern ggf. von ausländischen Tochterunternehmen herstellen lassen. Zum Beispiel betreibt der Bayerkonzern den Recherchen des Öko-Instituts zufolge Produktionsanlagen an über 130 Standorten in 34 Ländern, was vom Öko-Institut aufgrund der anstehenden Fusionen und Verkäufe von Unternehmensteilen zu Recht als Momentaufnahme bezeichnet wurde.

Der Bericht des Öko-Instituts Freiburg (1) befasst sich beispielhaft mit solchen HHP-Wirkstoffen, die in der EU nicht zugelassen sind und nutzt als Ausgangspunkt die HHP-Liste von PAN International (4) sowie die Rechercheergebnisse von PAN Germany zu HHPs von Bayer und BASF aus dem Jahr 2012 (5). Als Beispiele werden in dem Bericht folgende Wirkstoffe aufgeführt, die in Ländern wie Südafrika, Indien oder Brasilien vermarktet werden: Carbofuran (Bayer, hohe akute Toxizität, hochtoxisch für Bienen), dem Rotterdamer PIC-Übereinkommen unterliegend (6), Acephate (Bayer, hochtoxisch für Bienen), Thiodicarb (Bayer, wahrscheinlich krebserregend beim Menschen, hochtoxisch für Bienen), Tepraloxydim (BASF, hormonschädlich) und Temephos (BASF, hochtoxisch für Bienen). Auf Anfrage des Öko-Instituts teilte Bayer in einer Stellungnahme mit, dass der Vertrieb des Produkts Tamaron Gold (Wirkstoff Acephat) eingestellt worden sei. Allerdings wird das Produkt Tamaron Gold auch nach Eingang dieser Stellungnahmen und (wie eine gerade durchgeführte Überprüfung ergab) bis zum heutigen Tag auf der indischen Website des Unternehmens beworben (7), was die Glaubwürdigkeit der Konzernaussage erheblich schmälert.

Bewertung der Menschenrechtsperspektive – die Rechtsgrundlage

Der besondere Wert des Berichts des Öko-Instituts besteht in der Verknüpfung der HHP-Recherche mit einer juristischen Bewertung aus Menschenrechtsperspektive und einer Analyse der Managementprozesse bei Bayer und BASF. Bezüglich der Menschenrechte analysiert der Bericht die Möglichkeiten und Grenzen des Rotterdamer PIC-Übereinkommens.

Für Chemikalien, einschließlich Pestiziden, die im Rotterdamer PIC-Übereinkommen gelistet sind, hat das importierende Land das Recht, vom Exporteur umfangreiche Informationen beispielweise zur Toxizität und zu notwendigen Schutzmaßnahmen für die Anwendung des Pestizids bereit gestellt zu bekommen. Basierend auf diesen Informationen hat es das Recht, die Einfuhr zu beschränken oder zu verbieten. Der Logik des Übereinkommens folgend, müssten im Fall einer solchen Beschränkung bzw. eines solchen Verbots, die Staaten auch die eigene Herstellung beschränken oder verbieten, wenn sie sich den Vorwurf der Anwendung doppelter Standards ersparen wollten.

In diesem Sinne wurde die EU-Verordnung 649/2012 erlassen, die das PIC-Übereinkommen in EU-Recht umsetzt. Doch die Entscheidungsgewalt über Beschränkungen oder Verbote bleibt in vollem Umfang bei den importierenden Staaten – in der „weiterhin leider fiktiven“ Annahme, so der Bericht des Öko-Instituts, dass diese Staaten die völkerrechtlichen Verpflichtungen, die sie gegenüber ihren Bürgern haben, wirksam durchsetzen würden. Darüber hinaus gibt es eine zentrale Hürde, um extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen deutscher Unternehmen zu sanktionieren: das sogenannte „gesellschaftsrechtliche Trennungsprinzip“, dem zufolge „die Rechte und Pflichten jeder rechtlich eigenständigen Gesellschaft unabhängig voneinander zu ermitteln“ sind. Damit wird ein Zusammenhang des Fehlverhaltens voneinander unabhängiger Rechtsträger ausgeschlossen. Die Konzernzentralen haften also grundsätzlich nicht für das Verhalten ihrer Tochterunternehmen, egal wie groß der ökonomische Einfluss der Konzernzentrale ist (8). Dies ist ein klassisches Schlupfloch, um im Bereich der Menschenrechte nicht zur Verantwortung gezogen zu werden. Noch unverbindlicher ist die Situation bezüglich der Mitverantwortung bei Rechtsverletzungen von Zulieferern innerhalb der Wertschöpfungskette.

In Deutschland gibt es laut Bericht des Öko-Instituts jedoch einen Ansatzpunkt, um tatsächliche Mitverantwortung bei den Konzernen einzufordern – das Deliktsrecht: „Danach sind Unternehmen dazu verpflichtet, die innerbetrieblichen Abläufe so zu strukturieren, zu organisieren und zu überwachen, dass Schädigungen Dritter im zumutbaren Umfang vermieden werden. Unternehmen haben also für Gefahrensicherung in ihrem Organisationsbereich Sorge zu tragen; je größer die Gefahren, desto intensiver sind die mit dieser Gefahrensicherung verbundenen Organisations- und Überwachungsverpflichtungen.“ (8) Dass, auf dieser Basis gerichtliche Schritte tatsächlich möglich sind, zeigt ein Beispiel aus Großbritannien, wo eine ähnliche Rechtsgrundlage besteht und wo die Klage von sambischen Bauern gegen einen britischen Bergbaukonzern vom Gericht zugelassen wurde.

Unternehmerische Managementprozesse auf freiwilliger Grundlage

Es gibt zwei internationale Richtlinien, die Handlungsempfehlungen für die Konzerne aussprechen, allerdings auf freiwilliger Basis:

• der seit 1985 existierende International Code of Conduct on Pesticide Management, zuletzt 2017 aktualisiert (9), gemeinsam herausgegeben von FAO und WHO, und
• die UN Leitprinzipien zu Unternehmen und Menschenrechten (10)

Sowohl Bayer als auch BASF haben nach Einschätzung des Berichts vom Öko-Institut eine Reihe von Managementprozessen im Bereich der Produktverantwortung eingeführt. Beide Unternehmen haben sich öffentlich zum „Code of Conduct“ (siehe oben) bekannt und unterstützen die „Nachhaltigkeits-Initiative der deutschen Chemie“ (11). Allerdings waren die beiden Unternehmen weder zu einem entsprechenden Interview mit dem Öko-Institut bereit, noch zeichnen sich die öffentlich zugänglichen Dokumente „durch eine besondere Detailtiefe aus“, um die zurückhaltende Formulierung des Öko-Instituts zu zitieren (12).

Nach Angaben des Öko-Instituts zufolge haben beide Unternehmen gegenüber 2012 die Zahl HHPs in ihrem Portfolio reduziert (13). Allerdings bleibt offen, wie viele Wirkstoffe davon aufgrund ausgelaufener Patente vom Markt genommen wurden, um Platz für neue patent-geschützte Pestizide zu machen. Das wurde vom Öko-Institut nicht untersucht.

Abschließend spricht der Bericht eine Reihe von Empfehlungen aus. Dazu zählt, dass die Thematik der HHPs im Code of Conduct künftig stärker berücksichtigt werden sollte und dass es nicht möglich sein sollte, „Produkte die im eigenen Land aufgrund ihrer Gefährlichkeit nicht zugelassen sind“, ins Ausland zu verkaufen (14). Darüber hinaus sieht das Öko-Institut Handlungsbedarf für die Weiterentwicklung der rechtlichen Grundlagen, um sicher zu stellen, dass „der tatsächlich bestehende Einfluss von Muttergesellschaften auch haftungsrechtlich relevant wird (14). Die Studie des Öko-Institutes untermauert damit Forderungen der UN Sonderberichterstatterin für das Recht auf Nahrung und von PAN International nach einem weltweiten verpflichtenden Vertrag zur Regulierung hochgefährlicher Pestizide (HHPs) (15).

Insgesamt stellt die Fallstudie eine wichtige Ergänzung mit Blick auf das Agieren der Pestizidkonzerne im Ausland dar, während sich das in Berlin ansässige European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR) vor allem mit der binnenrechtlichen Verantwortung deutscher Chemiekonzerne beim Pestizidexport befasst hat (16).

(Dr. Peter Clausing, PAN Germany)

Anmerkungen

(1)        Download über https://www.oeko.de/presse/archiv-pressemeldungen/2018/deutsche-unternehmen-gefaehrden-umwelt-und-menschrechte/

(2)        Siehe: http://www.bmel-statistik.de/fileadmin/user_upload/monatsberichte/SJT-3060720-2016.xlsx

(3)        Der Begriff wird im Pestizidbrief 3/2017 vom 27.9.2017 kurz erläutert (http://webarchiv.sub.uni-hamburg.de/weltweit/wayback/20180122104336/http://www.pan-germany.org/download/pestizid-brief/PB3_2017_Mexiko-Studie_Final.pdf

(4)        https://pan-germany.org/download/pan-international-list-of-highly-hazardous-pesticides/?wpdmdl=412&ind=1521198756530

(5)        PAN Germany (2012): Hochgefährliche Pestizide von BASF, Bayer und Syngenta! http://archiv.pan-germany.org/pan-germany.org_180405/www.pan-germany.org/download/Big3_DE.pdf

(6)        Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, http://www.pic.int/

(7)        https://www.bayer.in/products/products-from-a-to-z/product-detail-35.php (Zugriff 7.7.2018). Vgl. hierzu auch die von PAN Germany durchgeführte Überprüfung der Einhaltung der am 19.6.2013 übernommenen Selbstverpflichtung von BASF, Bayer und Syngenta (http://webarchiv.sub.uni-hamburg.de/weltweit/wayback/20180122104154/http://www.pan-germany.org/download/Niederschrift_DE_130918_FF.pdf) bezüglich des Verzichts auf die Vermarktung von hochtoxischen Pestiziden (WHO-Klasse 1a/1b)

(8)        Siehe (3), S. 32

(9)        http://www.fao.org/fileadmin/templates/agphome/documents/Pests_Pesticides
/Code/Code_ENG_2017updated.pdf

(10)     https://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_EN.pdf

(11)     https://www.chemiehoch3.de/de/home.html

(12)     Siehe (3), S. 33

(13)     Siehe (3), S. 35

(14)     Siehe (3), S. 36

(15)     http://archiv.pan-germany.org/pan-germany.org_180405/www.pan-germany.org/download/presse/PAN_International_press_release%20_SR_report_March_2017.pdf

(16)     https://www.ecchr.eu/fall/bayer-doppelstandards-beim-vertrieb-von-pestiziden/